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        1. 中國保健品“毀譽參半”的30年:由亂到治,行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折?3000億產(chǎn)業(yè)該如何正名

          2018-12-20 08:49:44 賈麗茹

          2018年,保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過3000億的重要產(chǎn)業(yè)。但它也從來不缺爭議,甚至一出生就伴隨質(zhì)疑?!皻ёu參半”是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過,近年來國家監(jiān)管政策的收緊完善,這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折。


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          "毀譽參半"是保健食品三十年來最貼切的形容詞。這一屢屢掀起銷售神話的行業(yè),卻屢屢成為央視"3·15"晚會的重頭戲、輿論炮轟的重災(zāi)區(qū)。

          "2016我國保健食品抽檢總樣品合格率為98.1%。"在2017年7月26日召開的中國保健食品行業(yè)會議上,國家食藥監(jiān)總局副局長孫咸澤透露的這一數(shù)據(jù)被反復(fù)強調(diào)。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。保健食品已然成為我國重要的行業(yè)類別。2014年,我國營養(yǎng)保健食品行業(yè)銷售收入達1932.2億元,同比增長22.34%。2017年,保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過3000億的重要產(chǎn)業(yè)。

          但它也從來不缺爭議,甚至一出生就伴隨質(zhì)疑,在步步發(fā)展過程中更牽連著公眾無數(shù)的負面聯(lián)想,2017年央視"3·15"晚會更是以"騙老年人的保健品誰來管"曝光了違規(guī)企業(yè)。"毀譽參半"是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過,近年來國家監(jiān)管政策的收緊完善,這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折,各路專家開展了前所未有的討論與反思,人們期盼能從過去三十年的發(fā)展歷史找尋前行的方向和共識。


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          三十年的野蠻生長

          會議上,中國保健協(xié)會副理事長徐華鋒回憶起30年前一個故事。

          1988年的一天,浙江一個校辦廠經(jīng)理,在沿街推銷課外輔導(dǎo)資料時,得知浙江大學(xué)一名教授有一個配方,對小孩營養(yǎng)消化有好處,便登門拜訪并最終研制成一款兒童營養(yǎng)液:“娃哈哈營養(yǎng)液”。他還發(fā)明了一個廣告詞:"喝了娃哈哈,吃飯就是香"。3年間便銷售過億元。華鋒口中的經(jīng)理便是現(xiàn)在娃哈哈集團董事長宗慶后,2013年,他以820億元的財富第三次登上內(nèi)地首富寶座。而娃哈哈的第一桶金,就來自于保健品行業(yè)。

          這一年,正值改革開放第十年,國民生活水平不斷改善,對食品和營養(yǎng)的需求直接驅(qū)動了保健食品行業(yè)的誕生。
          1987年至1996年這十年中,全國保健食品廠家迅速激增到三千多家。x神、xxK、xx一號、巨人集團的“x黃金”等品牌,都在這個階段經(jīng)歷了瘋狂擴張。 “錢來得太容易了。”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士感嘆,很多保健品的成本不到零售價的10%。在中國保健協(xié)會市場工作委員會秘書長王大宏看來,行業(yè)誕生初期保健品經(jīng)營利潤空間很大,而違法獲利風(fēng)險卻很小。

          據(jù)王大宏介紹,1987年,當(dāng)時的衛(wèi)生部發(fā)布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》,但整份文件僅有寥寥數(shù)百字,政府的審批權(quán)限也只在臨床和生產(chǎn)兩個環(huán)節(jié)。
          1995年起,關(guān)于xx口服液“虛假廣告”質(zhì)疑逐漸出現(xiàn)。僅1997年上半年,該公司就因“虛假廣告”等原因遭到起訴十余起。真正危機是在1998年,常德中級法院在陳伯順老人服用xx口服液死亡一案中,一審判決該公司敗訴。這條轟動一時的新聞,將處于爭議中的xx口服液徹底推向深淵。盡管在一年后,該集團終審勝訴,同時明確了三株口服液是“安全無毒、功效確切、質(zhì)量可靠的高科技產(chǎn)品”,但此時這個轟然倒下的保健行業(yè)巨頭已無力回天。

          “這些企業(yè)都非常有代表性地透射出了那個商業(yè)年代所有的矛盾?!毙烊A鋒感嘆,如今,中國的保健食品行業(yè)如此脆弱,也許就是因為早期野蠻生長的發(fā)展方式。

          由亂漸治:重審批、輕監(jiān)管

          盡管保健食品在我國從1980年代才起步,卻很快就炙手可熱。1994年,國家統(tǒng)計局對35個大中城市進行調(diào)查,30%以上的家庭會買保健食品饋贈親友,而北上廣等十大城市10歲以上的少年服用各種營養(yǎng)口服液高達83%。喝各種補腦口服液、吃保健營養(yǎng)粉,幾乎成為那個年代獨生子女的一種標志性集體記憶。

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          1996年央視“3·15”晚會上,出現(xiàn)了一個特別的鏡頭:時任衛(wèi)生部部長陳敏章提筆簽署發(fā)布《保健食品管理辦法》,意味著自1996年6月1日起,中國的保健食品正式納入了法制軌道。

          就在這部辦法中,保健食品開始實行批準文號的身份管理制度,即保健食品企業(yè)須為產(chǎn)品申請批準文號,在對外銷售的獲批產(chǎn)品外包裝標注“衛(wèi)食健字”字樣,且終身有效,因標志為天藍色,呈帽形,業(yè)界俗稱“藍帽子”。值得注意的是,當(dāng)時,保健食品和其他食品一樣屬于衛(wèi)生部門監(jiān)管。

          但“藍帽”制度逐漸受到質(zhì)疑。行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,有些企業(yè)報批“藍帽子”的各種費用超過1000萬元,過去15年各個商家為審批“藍帽子”費用累計超50億元。昂貴的審批費用和時間成本,使中國成為全世界保健食品行業(yè)準入門檻最嚴格、成本最高的國家。

          很多人將此歸結(jié)于“重審批、輕監(jiān)管”弊病。不過,研究食藥體制多年的江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長繆寶迎明白,“多次機構(gòu)改革更迭,讓保健食品的政府管理職能交叉,困難重重”。對于食藥監(jiān)部門來說,它們只負責(zé)監(jiān)管具有“藍帽”標準的保健食品,而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的,則由工商或質(zhì)監(jiān)管理。但工商和質(zhì)監(jiān)部門一度也認為,這不屬于自己的監(jiān)管范圍。

          不僅如此,虛假的廣告宣傳和夸張的營銷攻勢更讓產(chǎn)業(yè)危機四伏。1995年,號稱從中華鱉提取了大量營養(yǎng)物質(zhì),配合傳統(tǒng)中草藥,能夠益智健腦、補腎強身的“中華鱉精”紅極一時。后經(jīng)曝光,所謂鱉精基本上是糖精合成,這個風(fēng)靡一時的神藥也被戲稱為“一只王八養(yǎng)活一個廠”。

          之后,公眾信任度一落千丈,保健食品行業(yè)進入低谷期。根據(jù)《中國保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2012版)》統(tǒng)計,當(dāng)時僅剩下一千家左右企業(yè),年產(chǎn)值滑落至一百多億元,其中60%是中小型企業(yè)。這一低迷持續(xù)到了2005年7月1日,當(dāng)時的國家食藥監(jiān)局制定新的《保健食品注冊管理辦法》,保健食品的批準文號終身制不再存在,再注冊與退出機制使國家對保健食品的管理由被動變?yōu)橹鲃印?/span>

          不過,2008年,為實現(xiàn)監(jiān)管職能的有機統(tǒng)一,國務(wù)院機構(gòu)改革將國家食品藥品監(jiān)督管理局重新劃歸衛(wèi)生部,成為了其下屬的部管局。相應(yīng)的,地方藥監(jiān)并歸到衛(wèi)生部門?!懊枯喐母铮瑖腋牧?,地方都要滯后好幾年,保健食品的過渡花了近十年,最終到位是在2013年?!笨妼氂f,這不可避免的帶來了監(jiān)管空白和上下信息不對稱。


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          食品安全法立與修

          對保健食品的質(zhì)疑,存在于它模糊不清的功效及評價標準上。我國規(guī)范的評定標準和方法缺乏,不同的保健品和評價單位所用的指標和方法不同,缺乏共同的標準;評價效果的實驗設(shè)計粗糙,對照缺乏或不合理,形同虛設(shè);指標及其解釋也非常隨意?!爱?dāng)時有些專家說保健食品應(yīng)該按照食品管,保健食品這個概念沒有存在的必要,更沒有單獨審批的必要;如果產(chǎn)品有保健功能,就應(yīng)該放到藥品里面去管。”徐華鋒回憶道,他參加過食品安全法征集意見。最終結(jié)果是,保健食品的概念在法規(guī)中被模糊化,2009年食品安全法中保留與保健食品相關(guān)的概念為“聲稱特定保健功能的食品”。

          王大宏主張應(yīng)將保健食品單獨立法管理。在他看來,我國將保健食品納入食品范疇管理的做法很“獨特”,澳大利亞將其放在藥品內(nèi)管理,允許宣稱預(yù)防、輔助治療等作用;美國、歐盟、加拿大則單獨立法管理,美國叫膳食補充劑(Dietary Supplement),加拿大稱天然健康產(chǎn)品(Natural Health Products),歐盟是食品補充劑(Food Supplement)。將保健食品納入食品范疇管理的問題是,從法律層面制約了其聲稱預(yù)防或輔助治療的可能。“制約保健食品行業(yè)發(fā)展的諸多問題應(yīng)從頂層設(shè)計入手去解決,即應(yīng)對保健食品的消費價值、科學(xué)依據(jù)和發(fā)展規(guī)律深入開展研究,賦予其更合理的法律定位,給出更科學(xué)的身份,這樣才能從本源上解決問題。”

          這樣的擔(dān)憂不無道理。2009年食品安全法之后,保健食品具體管理辦法遲遲未能出臺。這個產(chǎn)值三千多億元、關(guān)乎健康的行業(yè)在接下來的6年處于“無軌運行”的狀態(tài)。直到2015年7月28日,國務(wù)院法制辦官網(wǎng)終于正式公布了3項關(guān)于保健食品的法規(guī)征求意見稿。但兩年多過去,保健食品監(jiān)督管理條例的正式稿為何至今仍未出臺。2015年新修訂的食品安全法,將保健食品納入特殊食品實行監(jiān)督管理,明確“保健食品的功能和成分應(yīng)當(dāng)與標簽、說明書相一致”,并對其廣告做出規(guī)定。

          在這個階段,保健食品幾經(jīng)周折終于獲得了法律地位,外部環(huán)境逐漸變得明朗起來。同時,監(jiān)管的相關(guān)措施也得以完善。2014年國家食藥監(jiān)總局開始定期對保健食品進行風(fēng)險監(jiān)督抽檢。


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          法律之外的難題

          保健食品產(chǎn)業(yè)一路發(fā)展到今天,幾乎完成了“平地起高樓”式的發(fā)展。在愈發(fā)嚴格的質(zhì)量管控監(jiān)督之下,總體質(zhì)量有了明顯提高,但行業(yè)最突出也最受詬病的,夸大宣傳和違規(guī)營銷問題仍未得到解決。

          2017年央視“3·15”晚會上,湖北xx生物技術(shù)公司被曝光,該公司將一款名為xx膠囊的保健食品,一次向五十多名老年人進行推銷,銷售額達到14萬元。在推廣中,不乏夸張的宣傳語。類似的企業(yè)還有不少。根據(jù)2003年當(dāng)時衛(wèi)生部發(fā)布的《保健食品檢驗與評價技術(shù)規(guī)范》,保健食品能夠申報的功能一共有27種。所有在這27種之外的功能宣稱都為虛假宣傳。2015年9月1日頒布的新廣告法對保健食品廣告列出了6項不準的規(guī)定;國家食藥監(jiān)總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》目前正在征求社會意見過程中。

          盡管食品、藥品和保健食品在行政上有清晰的劃分,但在消費者看來,保健滋補養(yǎng)生產(chǎn)品都是廣義上的保健品,部分不具有“藍帽子”標識的企業(yè)正是抓住公眾的認知薄弱。中國傳統(tǒng)的“藥食同源”思想,也一定程度上助長了這種虛假廣告的進一步傳播。

          “藥食同源,這是我們國家特有的養(yǎng)生文化傳統(tǒng)。文化是有慣性的,不是一下子能改變得了的?!蓖醮蠛杲ㄗh,與其盲目否定養(yǎng)生傳統(tǒng),不如用市場手段和企業(yè)責(zé)任來約束,即應(yīng)該通過良幣驅(qū)逐劣幣方式,讓市場份額向優(yōu)秀的品牌集中,形成行業(yè)規(guī)范。



          (責(zé)任編輯:伊百盛)


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